[原题]行政实务：单方不能撤回双方合意，房管局怠于行使职责应属违法

【裁判要旨】在因买卖而导致的所有权移转登记中，只有一方申请人提出撤回共同登记申请，而另一方不同意撤回的，为了平衡当事人的利益，登记机构不能准许撤回。在这种情况下，登记机构应当中止登记程序，在当事人共同同意撤回申请、不再撤回申请或者法院、仲裁机关确认权利归属时，再做出同意撤回申请或者继续登记行为的决定。

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[案情]

原告李某与第三人李某某（原告李某继女）于2012年12月4日向被告某县房产行政管理局提出房屋转移登记申请，后第三人提出终止过户申请，被告房管局在原告起诉之前未作出处理决定。

原告李某因与被告某房产登记管理局不履行房产登记法定职责一案，向人民法院提起诉讼。

原告诉称，1995年5月，原告李某与徐某结婚后，徐某先后带来与其前夫所生长女李某某、第二任丈夫所生次女张某。1997年，李某所在公司在县城征用土地为本单位职工建设了职工家属院。1998年房改时，原告交纳了房改款，分得两间平房的小院一套，2010年7月20日，被告给原告上述房产进行了登记。李某某学校毕业后在县城开办一家服装店，因业务量大，资金周转出现困难，2010年7月22日，全家人商议，为向银行贷款，原告将上述房产在被告处转移登记在了第三人李某某名下。2012年12月份，因徐某要求与原告离婚，经原告与徐某、第三人李某某夫妇商定；登记在李某某名下的李某原来的房改房变更过户为原告所有，由原告给付徐某现金2万元。2012年12月4日，原告与徐某办理离婚手续并履行了协议。同日下午，原告与李某某夫妇在被告处提交了房产过户的所有资料并依法签署了相关法定手续，但被告至今没有给原告办理房产过户和颁发《房屋所有权证》书。因其行政不作为导致原告的合法权益无法实现，故依法提起行政诉讼，请求依法判令被告履行法定义务。

被告房管局在庭审中辩称，原告和第三人没有在登记簿上签字就发生争议，其中第三人撤回申请，被告方无法进行房产变更。

第三人李某某在庭审中述称：1、本案依法不属于行政受案范围。原告方与第三人系房屋买卖合同关系，如因合同履行中发生违约情形应提起民事诉讼，第三人认为由于原告在合同履行中存在根本违约，第三人对原告发出了解除合同的意思表示，在该意思表示到达原告处时，双方买卖合同已经解除。这个解除合同的意思表示，第三人也已经以书面声明的方式告知被告，被告依法终止房屋过户买卖手续，被告在整个行政登记过程中认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，没有任何过错，请求法庭驳回原告的诉讼请求。2、原告所述与事实不符。以原告诉状所述，原告夫妇离婚在前，原告与第三人办理房屋登记在后，但事实相反，原告与第三人申请办理房屋登记在前，原告办理离婚协议在后。事实情况如下：原告是第三人的继父，第三人一直随其母亲和其继父共同生活，第三人与原告关系比较融洽，1997年后，第三人卫校毕业后，就在县城经商，涉案房屋是在1998年以原告的名义用家庭共有财产出资购买，房价大约在4万元左右，这其中大部分是由第三人经商所得，原告单位长期濒临破产，基本没有固定收入，正因为原告与第三人关系融洽所以在2000年原告和第三人母亲将房屋过户与第三人。根据物权法规定，不动产自在不动产登记机关登记簿登记之日起，第三人就享有了不动产物权，具有完全的占有、使用、受益和处分的权益，不受任何第三人的干涉。当第三人得知原告与其母亲离婚时，由于该房屋涉及拆迁，当时第三人与原告达成口头协议，房屋拆迁如果补偿两套，原告和第三人母亲各一套。基于以上原因第三人才和原告去房管局办理过户手续，但是在此后，原告夫妻办理离婚协议时，却约定原告以2万元购买房屋。基于这一点，第三人提出与原告解除房屋买卖合同的意思表示，双方合同已经解除。

经法院审理查明，1995年5月，原告李某与徐某结婚后，徐某带来与其前夫所生长女李某某（即第三人）一起生活。1997年，原告所属公司在县城征用土地为本单位职工建设了职工家属院。1998年房改时，原告李某交纳了房改款，分得两间平房的小院一套，2010年7月20日，被告房管局给原告李某的上述房产进行了登记。2010年7月22日，经全家人商议，原告李某将上述房产过户登记在了第三人李某某名下。2012年12月份，因徐某与原告李某离婚，经原告李某与徐某、第三人李某某夫妇商定，登记在第三人李某某名下的李某原来的房改房变更过户为原告李某所有，由原告给付徐某现金贰万元。2012年12月4日，原告李某与徐某办理离婚手续并履行了协议。同日，原告李某与第三人李某某夫妇在被告房管局提交了房产过户的所有材料并按规定填写了相关申请手续，后，第三人李某某提出终止过户声明，被告房管局至2014年6月24日原告提起诉讼，没有给原告李某办理房产转移登记和颁发《房屋所有权证》书。

另查明，原告李某没有其他住房，自涉案房屋建成后一直居住在该房屋内，第三人李某某述称与原告李某达成的口头协议及房屋买卖合同已经解除的事实，均无证据予以证实。

对本案的处理内部出现多种意见。

第一种意见与第三人的意见相同，即本案依法不属于行政受案范围。原告方与第三人系房屋买卖合同关系，因合同履行中发生违约情形应提起民事诉讼，原告及第三人皆可以原告身份提起民事诉讼，请求法院审理房屋买卖合同纠纷，从而确定涉案房屋的归属，据此，本案不属于行政诉讼范围，依法应驳回原告的起诉。

第二种意见认为，在办理房屋过户登记过程中，一方不同意继续办理，房管局不能强制办理过户。本案应从合同纠纷入手，确定房屋买卖合同的效力及房屋的归属，应移送民事法庭审理，不宜驳回起诉。

第三种意见认为，原告以被告房管局不履行房屋登记法定职责为由提起诉讼，是为行政争议，属于行政案件无疑。对买卖合同是否成立、履行情况等不属于本案审理范围，只要买卖合同双方向房管局共同提交转移登记申请等相关材料，房管局就应该办理房屋过户登记。依照法律法规的规定，单方不能撤回双方合意，第三人放弃提起诉讼或者仲裁的救济权利，法院应判决被告房管局在一定期限内履行职责。

一审法院采纳了第三种意见，责令被告房管局于判决生效后10日内给原告李某办理房屋所有权转移登记。第三人上诉后，二审调解结案。

【评析】

第一，本案是行政案件还是民事案件，首先要看原告的起诉是民事争议还是行政争议。本案中，被告房管局具有办理房屋过户登记的法定职责，原告诉求被告履行职责，是为行政争议，属行政案件。

第二，本案是否应该审理合同争议。在本案中，房屋买卖合同已经履行交付完毕，原告李某已经实际占有使用，李某无需提起任何民事诉讼，李某某也不存在合同违约一说，房屋买卖合同履行完毕，办理房屋过户登记只是附带义务。相反，如果合同没有履行完毕，原告李某与第三人李某某不可能共同向被告房管局提出过户申请，第三人李某某主张合同已经解除的说法无事实和法律依据。最重要的是，本案既然是行政诉讼，对买卖合同是否成立、履行情况等不属于本案审理范围，只要房屋买卖合同双方向房管局共同提交转移登记申请等相关材料是齐全的、真实的，房管局就应该进行办理登记。

第三，现有法律法规对“在办理过户申请过程中，单方提出终止办理过户登记，是否准许”的规定汇总。

1、《房屋登记办法》第二十一条规定：“房屋登记机构将申请登记事项记载于房屋登记簿之前，申请人可以撤回登记申请。”同时《房屋登记办法释义》【释义】说明：本条是关于撤回登记的规定。申请人可以撤回是依申请设立登记原则的重要体现，同样充分体现了尊重当事人意思自治原则。登记的完成必须以登记事项记载于登记簿为登记生效条件。登记申请人提出申请以后，登记的申请已经获得有关登记部门的同意但没有完成登录、记载手续，仍然不构成登记。在未进入登记簿之前，物权的法律效力还未产生，依照申请当事人的合意同样可以要求其撤回。……在因买卖而导致的所有权移转登记情况中，只有一方申请人提出撤回申请，而另一方不同意撤回的，为了平衡当事人的利益，登记机构就不能准许撤回。在这种情况下，登记机构应当中止登记程序，在当事人共同同意撤回申请、不再撤回申请或者法院、仲裁机关确认权利归属时，再做出同意撤回申请或者继续登记行为的决定。

2、《山东省实施＜房屋登记办法＞细则》第十六条规定：“登记机构将申请登记事项记载于房屋登记簿之前，申请人可以撤回登记申请。申请撤回应当以书面形式提出，并提交身份证明；共同申请的应当共同向登记机构提出撤回申请……”

3、《武汉市房屋登记办法实施细则》第二十二条：申请人可以在登记机构将登记事项记载于房屋权属登记簿前，撤回登记申请，申请时应当提交下列材料：(一)撤回登记申请书(原件留存);(二)申请人身份证明(核对原件、复印件留存);(三)登记出具的收件凭证(原件留存)。登记机构接到撤回登记申请后，应当查阅登记簿，申请事项已记载于登记簿的不予受理，并告知申请人;申请事项未记载于登记簿的，受理撤回登记申请，同时通知经办人停止办理,并将所收申请登记文件在三日内退还当事人。当事人就撤回申请有争议的，登记机构可以中止登记程序，超过十五个工作日当事人未就撤回申请达成一致意见，或者未向法院、仲裁机关提起诉讼或仲裁的，登记机构继续登记程序。

4、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条规定：因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。

第四、以上法律法规的规定已经很明确，单方想撤回登记申请是不允许的，只有提起诉讼或者仲裁，确认房屋买卖合同效力，从而确定房屋归属。本案虽然在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》作出前审结，但是一审法官坚持把作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、拍卖、继承等纠纷作为民事案件来确定房屋产权。但是，在一定期限内想撤回登记的一方如果没有提起诉讼或者仲裁，房管局就必须继续登记，这里是继续办理登记，而不是终止登记，否则就是房管局不履行职责，就构成违法。法律法规给当事人反悔提供了救济途径，想撤回登记申请，就得提起诉讼或者仲裁，否则，当事人放弃了提起诉讼或者仲裁的权利，房管局就必须办理过户登记，这是法律授予行政机关的权利义务，而不是强制交易。

综上所述，该案属于行政案件，对合同的审查只是表面审查，对合同的效力及履行情况无需审查。第三人单方撤回登记申请，但放弃了通过提起诉讼或者仲裁的救济途径，不能撤回双方申请登记的合意，被告房管局在中止登记经过一段时间后，应履行继续办理登记法定职责。一审法院判决其履行登记职责是正确的。

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