作者：华略智库特邀专家

优化营商环境是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础，也是政府提供公共服务的重要内容。据统计，2018年全年，国务院共召开38次常务会议，其中有20次研究了优化营商环境的议题，并发布了13项关于优化营商环境的系统性政策。

2018年10月31日，世界银行发布的《2019年营商环境报告：强化培训，促进改革》（以下简称《报告》）中，由上海和北京代表的中国大陆（权重分别占55%和45%）在全球190个经济体中排在46位，较上一年度大幅提升32位，首次进入世界前50，成为全球“十个改进最为显著的经济体”之一。

世界银行对于不同经济体营商环境的评估均采用样本城市的方式，中国大陆选取了北京和上海，美国选取的是纽约和洛杉矶，日本则是东京和大阪，等等。《报告》中，中国大陆排名的提升，更多反映了北京和上海两个一线城市在对标国际先进水平时所取得的成效，并非反映全国范围内所有省区市营商环境的综合变化，何况全球第46位的排名与全球第2大经济体的地位仍不相称，还有不小的提升空间。

优化营商环境涉及方方面面，最需要聚焦什么问题？对于政府提供的服务，什么是企业最关注、最认可的服务理念和服务内容？当然是“有求必应、无事不扰”的“店小二精神”。

上海市委书记李强同志多次强调，优化营商环境，政府要当好服务企业的“店小二”，做到“有求必应、无事不扰”。之前，李强同志在担任浙江省长时就曾表示，政府要为创客们当好“店小二”，后来浙江义乌为服务企业还专门成立了“店小二办”，一度传为佳话；到了江苏，李强同志亦多次重提“店小二精神”，表示要围绕企业需求提供精准化、具体化服务，营造公平透明的发展环境。那么“店小二”怎样才能做到“有求必应、无事不扰”？我们认为要把握好两大方面六个重点。

首先，必须多管齐下掌握企业需求。企业在全生命周期中，对于政府的需求是不同的，政府应当积极与企业开展密切的互动，及时了解和掌握企业的需求。

一是构建多层次联系企业制度。应当建立健全稳定的联系服务企业制度，特别是对于起到“压舱石”作用的企业以及实体性企业，应当建立各级领导干部的专人联系机制，与企业家既“清”且“亲”地交朋友，将服务触角下沉，向企业传递出“不叫不到、随叫随到、服务周到”的态度。

二是畅通多元化诉求表达渠道。比如，可以借助市民服务热线和移动互联网终端，建立企业服务专线和APP，既能够让企业随时随地反映诉求，也能够通过大数据分析掌握企业的共性诉求；可以结合“大调研”建立企业家约访机制，定期安排领导干部和企业家们面对面交流，开通企业诉求直报通道；可以充分发挥工商联、行业商（协）会等组织的桥梁纽带作用，及时传递各方的讯息与呼声。

三是主动多角度问政问需问计。2019年的上海“两会”上，市政协常委、团市委副书记、市青联主席刘伟列出一组数据：26.4%的青年企业家认为政府在制定涉企政策过程中应更多听取服务对象的意见，52%的青年企业家认为政策不够接地气。政府在制定涉企政策时也常常出现这样的情况：费尽心思制定的政策，却不是企业家们想要的那个“佩奇”。因此，应当抓紧建立健全企业家参与涉企政策制定的工作机制和程序性规范，避免出现“政策不贴心，啥也配不齐”的现象。

其次，实时并重回应企业诉求。在交流和调研中，一些企业反映，向政府提出诉求后，有时候会出现“石沉大海”的情况。大多数企业都非常理解和支持政府的工作，有时候只是希望能够得到一个答复。因此，对于企业诉求的回应，既要注重时效，也要注重实效，切忌出现失效。

一是健全即时回应制度。不妨参照党政机关公文办理要求，对于企业反映的诉求，在规定期限内——比如10个工作日之内必须进行答复，以制度的形式固化下来，让企业感受到“事事有回音”。

二是完善宣讲通报制度。针对企业共性诉求，各级政府其实已经出台了不少解决方案，但是企业经常是遇到问题才想起来问，在众多政策中要精准寻找的成本很高，据共青团上海市委调查数据显示，有53.7%的青年企业家对涉企政策知之甚少。因此政府应当定期开展政策宣讲通报，及时让企业知晓和掌握。上海市近期也要求各区建立财政政策扶持专窗，实现财政补贴“统一受理”并加强政策咨询和政策兑现，也是为了发挥政策效用、提高企业获得感。

三是深化上门服务制度。对于一些专业性较强或具有特定需求的事项，政府可以进一步提供上门服务。比如，国务院近期明确，将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业，政府对于有需求的“扩围”企业可以提供上门指导。再比如，随着越来越多的中国企业成为全球行业“领军者”，企业主导的全球性峰会、论坛等经常会邀请到各国或国际组织的行业领导人和企业家，对于安保、交通等产生了特定需求，政府能否提供相应服务？

最后，集中精力解决企业渴求。企业的需求和诉求五花八门，但是其中必定会有一些众多企业最渴望解决的共性问题，政府要集中精力进行解决。

从目前的情况来看，尽管各级政府都付出了艰苦努力，但是企业“办事难、办事烦”的现象还是不同程度存在，政府设计的“卖家秀”和企业感受的“买家秀”之间还有不小的差异。

曾经有企业家感慨，如果政府部门也能够采取“淘宝式”服务就好了，事前有“店小二”热情答疑解惑，事中有“掌柜的”实时反馈进展，事后还能给出“好评、中评、差评”。为此，中央也明确提出，要让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便，深入推进“马上办、网上办、就近办、一次办”。

一是线上用好“一张网”。目前，地方政府纷纷建立了网上政务服务平台，全国一体化在线政务服务平台也将于今年上线运行。关键是要注重网上可办性，凡与企业生产经营、群众生产生活密切相关的审批服务事项都要“应上尽上、全程在线，一次登录、全网通办，一次认证、全国漫游”，积极推动政务服务向“两微一端”等延伸拓展，真正让企业“通过指尖就能办事”。

二是线下建好“一扇门”。应当大力推行政务服务集中办理，实现“多门”变“一门”，优化提升政务服务大厅“一站式”功能，促进政务服务线上线下集成融合，特别是要将垂直管理部门在本行政区域办理的政务服务事项纳入综合性政务大厅集中办理，加快实现“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”。

三是现场力争“跑一次”。在刚刚完成的省级机构改革中，浙江组建了省委全面深化改革委员会办公室（省最多跑一次改革办公室），虽然有极个别网友吐槽机构的名称奇葩，但是众多有亲身经历的网友成为了“自来水”。政府应当以企业和群众办事“少跑腿”为目标，公布必须到现场办理事项的“最多跑一次”目录，推动一般事项“不见面”、复杂事项“一次办”，让企业感到办事“不折腾”。

首先，精准施策破解企业困扰。企业在发展中面临不少困扰，这些困扰中，有些单凭企业的力量也许能够缓解，但是成本很高，有些则毫无办法，需要政府再助推一把、帮助破解。

一是破解融资降本的困扰。融资难、融资贵始终是企业特别是中小企业和初创企业最大的困扰，2018年国务院召开的20次研究优化营商环境议题的常务会议中，有11次涉及到企业的融资降本、减税降费。目前来看，结构性减税力度在逐步加大，企业的名义税负在下降，但是融资和费用成本依然较高。

据全国工商联调查数据显示，我国约有3000万家企业，其中90%以上是中小企业，为社会提供了85%的就业岗位。在这些中小企业中，只有26%的企业与银行有借贷往来，仅占银行贷款总额的10%左右。全国政协委员、光汇石油董事局主席薛光林表示，“从民营企业向银行融资的成本看，大型民营企业贷款年利率及其他收费一般需要12%，中型民营企业一般在16%至18%，小微民营企业在20%至25%之间。从多家到香港上市的小贷公司数据看，其平均贷款利率高达15%至20%。从全国范围看，民间借贷利率平均为23.5%。民营企业整体融资利率远远高于企业实际利润率，很多民营企业正常融资借不到钱，只能借高利贷”。

同时，单一的融资方式并不能完全满足企业需求，比如我们曾调研过一家科技型中小企业，在企业初创之时，得到了天使基金的注资，但是当企业再有资金需求时，还是希望能够从传统金融机构融资，否则就有可能失去控股权。因此，李克强总理在新年伊始就接连考察了中国银行、工商银行和建设银行普惠金融部，要求进一步采取减税降费措施，支持民营企业和小微企业融资。

二是破解市场竞争的困扰。比如，目前社会资本的市场准入限制还不少。应当按照竞争中性原则，推动“非禁即入”普遍落实，全面更新市场准入负面清单，实行各类所有制企业一致的市场准入标准和以在线备案为主的投资管理制度，在招投标、用地等方面，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。

再比如，在关注企业开办便利化的同时，也要关注企业“注销难”的困扰，促进市场主体“新陈代谢”、结构优化。2018年9月，上海市工商局、税务局、商务委、人社局公布了《关于进一步改革市场主体退出机制的意见》，成为全国第一份针对企业主体退出机制而制定的地方指导意见。国务院也明确，今年将依托全国一体化在线政务服务平台，设立企业注销网上服务专区，推行注销“一网”服务。

三是破解发展资源的困扰。比如，按照“亩产论英雄”的导向，制造类企业在提高容积率方面产生了困扰，因此在规划土地方面，不妨将控详规划的审批权限进一步下放至区一级，在坚持规范性的前提下兼顾时效性。再比如，企业特别是制造类企业普遍存在“招工难、招才更难”的困扰，政府一方面可以制订引导政策，鼓励企业提升生产自动化水平，推进“机器换人”；另一方面要不断完善城市环境和人才服务，增强区域吸引力。

其次，优化履职减少企业干扰。党的十八大以来，政府部门的作风得到了根本的转变，“不作为、慢作为、乱作为”的情况大大减少。但是政府部门在依法履职过程中，还有进一步优化提升的空间，应当防止任意检查、执法扰民，避免对企业自主经营产生不当干扰。

一是改进行政执法。在执法制度上，应当加强顶层设计，统一“双随机、一公开”制度和流程，整合各类市场监管平台。在执法方式上，地方政府应当主动组织辖区内跨部门的综合执法、联合监管，减少多头多层重复执法，对违法失信行为实施联合惩戒。在执法尺度上，应当加快推进政务服务标准化，制定规范自由裁量权的办法，细化、量化行政处罚标准，防止执法随意、标准不一等现象。

二是完善监管手段。应当积极采用信用监管、大数据监管、“告知承诺+事中事后监管”等新型监管方式，既提高监管效能，又切实减少对企业的干扰。比如，大数据监管方面，如果能够实现纳税、社保、信贷、用工、用水、用电等数据的互通，就能够大大简化企业经营情况的甄别。

再比如，对于执法部门的监管方面，国务院正依托全国一体化在线政务服务平台建设“互联网+监管”系统，强化对地方和部门监管工作的监督，实现对监管的“监管”，并通过归集共享各类相关数据，及早发现防范苗头性和跨行业跨区域风险。

三是推进监管互认。要充分运用好信用监管这一有效手段，做到对失信者“利剑高悬”，对守信者“无事不扰”。特别是随着长三角一体化的深入推进，应当率先推进G60科创走廊9城市之间、嘉昆太协同创新区等区域间监管互认，强化正向激励导向，充分体现信用的价值。

最后，稳定预期避免企业惊扰。中央经济工作会议再次强调了“六个稳”，其中稳预期的重点在于“提振市场信心”，而企业作为市场主体，更是稳预期的重点对象。稳预期的首要一点，就是保持政策的稳定性和持续性，尽量“不折腾”，给企业家吃下“定心丸”。

一是强化政府公信力。2018年初，中诚信董事长、中国人民大学经济研究所所长毛振华控诉自己在亚布力被欺负被愚弄，一时间成为拷问政府诚信的热点话题。一些地方仍然存在政府招商的时候好话说尽、海口尽开，到了落实时变成企业家好话说尽、管理者金口不开的情况；这其中，往往还存在着前任之事后任不认等与市场、与企业无关但又难以预料的问题。

因此，2018年的国务院大督查中，将“强化政府部门诚信建设、依法依规处理‘新官不理旧账’问题情况”列入督查内容。所以，应当把政府诚信作为优化营商环境的重要内容，建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制，凡是对社会承诺的服务事项，都要履行约定义务，接受社会监督。应当梳理政府对企业失信事项，提出依法依规限期解决的措施，治理“新官不理旧账”等问题，研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的补偿救济机制。应当加大政府欠款清偿力度，清理政府部门和国有企业拖欠企业的账款。当然，更要依法保护民营企业家人身财产安全。

二是尽量留足提前量。对于可能会对企业产生重要影响的行政行为，要在依法依规的前提下尽量为企业留下足够的应对时间。比如，在环保督查中，有的地区就出现了“一刀切”式关停企业的做法；有的地区要求企业升级排放标准，但在企业整改完毕不久，又提出了更高的排放标准；有的地区为了应对重污染天气或重大活动，临时提出企业停产停工要求，这些都让企业措手不及。

三是全面推行承诺制。对于企业的审批申请和生产经营行为，要让企业充分知晓责任与义务，企业要对自己的行为做出承诺，对于违反承诺所承担的后果要心里有数。比如，对目前不能取消审批、但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的审批事项可以实行告知承诺制，由市场主体作出承诺、达到审批条件即可获批经营，发现与承诺不符的依法撤销审批决定并从重处罚。

再比如，目前国务院正在加快投资项目承诺制改革，将于今年出台指导地方开展投资项目承诺制改革的文件，实现政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒，大幅压缩投资项目落地时间，最终实现企业投资一般“零审批”。对于企业的安全生产、诚信经营、依法纳税、合法用工、环保排放等，也要推行承诺制。