上海社会治理创新：居委会“全岗通”如何能“全走通”

作为超大城市，上海一直是我国城市治理的先行者，这些年来在社会治理、基层管理上也推出不少创举。

2014年，上海将“创新社会治理、加强基层建设”作为市委“一号课题”，此举既是回应中央对上海“要走出符合特大城市特点和规律的社会治理新道路”的要求，又为今后上海社会治理创新指明了目标与方向。

在此基础上，全市开展大调研并形成《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件）。

“1+6”文件旨在从基层政府与非政府两个主体治理的层面进行职能转变、优化转型、治理能力提升，使其工作重心进一步下沉，职责定位准确，权力下放得当，将“一元单向”管理的传统模式转型为多元协调的结构性治理模式。

随后，上海市出台街道职能转型“6+2”、基层干部“全岗通”工作模式，将社会治理重心向基层下移，创新基层治理体制机制，着力打通“服务居民最后一公里”。

2016 年，“全岗通”作为一种新的工作模式率先在上海虹口区试点，旨在让居委会工作人员从“单面型”转为“全能型”，变成社区名副其实的“全科医生”，提升居委会的整体工作效率，减少居民“跑断腿”的情况发生。

2017年，虹口区实施了“全岗通”1.0版，打造“全科医生”式的居委干部队伍，实现“技能通”——居委干部“一人在岗、事项通办” “一专多能，全岗都通”，让居民到居委会办事“最多跑一次”，无论是晚上还是周末都有居委干部值守。

推行“全岗通”一年多来，虹口区居委会队伍的服务能力、自治能力和治理能力，以及城市整体治理能力都得到提高，常态化长效管理机制形成后，城市自然也更干净、更有序、更安全。

随着虹口区“全岗通”工作模式试点的成功，黄浦区、杨浦区也向其借鉴。随后，该模式开始在上海其他区推广。

2018年，虹口区实施“全岗通”2.0版，开通了61项“不见面办事”和41项“零距离服务”，实现“服务通”，让居民不仅“少跑腿”、还能“不跑腿”。

“一网通办”借助“全岗通2.0版”的推行，将部分社区事项办理的业务下沉到居委，很好地减轻了社区事务受理服务中心的业务量和工作压力。

随着“全岗通”2.0版的推行，居民办事更加方便、快捷、有效，大大提高了居民的获得感和满意度，符合“坚持以人民为中心的发展思想，着力推进社会治理创新，管理像绣花一样精细”的时代要求。

2019年3月，虹口在全区209个居民区探索“条线部门围着社区转”机制，这是帮助居委会解决难点问题的新机制，目标是提升基层自治共治的能力和活力。这是“全岗通”工作机制3年后的第二次升级，内容也从 “技能通”“服务通”，升级到3.0版本的“治理通”。

全岗通3.0版是在曲阳街道试点“周周转”的基础上，融合各街道居民自治经验发展而成的，提倡居委会在社区治理中自下而上提出1个小目标，每周完成1个小目标，每周上个新台阶，全年上52个新台阶。

积社区小治为大治，形成“社区管理”到“社区治理”共同参与的格局，发挥了社区中多元治理主体的参与热情和积极作用，建立了共同协商治理的制度体系。

共同推动了街道和条线部门“一切围着基层转”“一切围着基层干”，切实帮助了居委会协调解决实际问题，让群众每周都能感受到治理成果。

为解“全岗通”工作模式的真正实施推行情况，笔者与课题组对此展开了调研，在上海某区各个街道随机抽取的200个居委会，通过现场评价、线上评价、入户调研等方式，查看“全岗通”工作模式开展情况，从基础条件、日常工作、服务记录、工作质量和服务满意度五个方面展开了系统研究。

根据实地走访、指标评分、问卷调研、暗访调研，笔者发现：绝大部分居委会都落实了“全岗通”错时工作制、首问接待制、普遍走访制、培训带教制、专人督办制和部门约请制等制度。

从硬件配备方面来看，各街镇都为下辖居委会配备了“全岗通”接待台、双屏电脑、电视机等硬件设施。从实际操作方面来看，抽查的200个居委会均使用“e睦邻”操作系统开展各项工作。

“全岗通”工作开展半年来，各居委会基本都有“全岗通”首问接待记录，也按照“全岗通”要求对居民进行了普遍走访，“全岗通”工作模式已逐渐成为全区各居委会工作的制度支撑和运作核心。

“全岗通”模式建设工作机制图

走访过程中，笔者也发现了以下6大痛点问题：

1. 硬件设施尚未全面匹配：部分居委会在“全岗通”硬件设施配备方面没有完全达到规范化建设要求。

如部分居委会指示牌需根据实际情况进行补充调整，以便居民根据指示牌就能迅捷地找到居委会办理事务；

部分居委会仍然没有使用统一制作的综合插牌，外部墙体挂满各单位、组织的标识，杂乱无章，影响美观；

部分居委会没有配备“全岗通”专用的电话机或打印机，不利于“全岗通”业务有效开展；

还有部分居委会没有按照实际情况合理配置硬件、设置布局空间，办公空间显得较为拥挤。

2. 标准流程尚未完全统一：部分居委会“全岗通”业务培训、例会记录的形式、标准、方法务必统一。

调研发现，虽然相关制度安排已逐步在居委会落实，大多数居委干部在思想意识和日常工作上有了一定进步，但在执行上与制度要求出现一定程度上的偏差。

比如，相当一部分居委会工作人员混淆业务培训、例会记录，所提供的资料多为无条理、不规范的记录，很少有电子记录归档，工作痕迹化管理方面有待加强。

又如，部分居委会对“全岗通”条线带教、结对互学的理解不到位。走访发现，很多居委会将两者混淆对待，具体表现为两者的记录只能出具其中一种，一个居委会工作人员与多人结对等问题。

即使能出具正确的结对互学表格，但安排明显不合理，不具备可操作性。具体表现为结对时长的过短，也没有互学记录。

3. 内容形式比较流于形式：部分居委会在“全岗通”的走访数量、质量方面有待加强。

大部分“全岗通”的走访记录过于粗略，居委会的走访情况常常是“有走访、无记录”或者“有记录、无内容”。

问题表现为：一是走访记录仅涉及走访日期和走访内容两项，无法全面涵盖居委会走访工作的全部内涵和要素；二是走访的考核局限在数量上，缺少对走访质量的要求。

4. 日常工作“两张皮”：“全岗通”功能与社区工作有待进一步融合。 

“e睦邻”作为技术信息平台，目的在于实现对居委会工作的有效绩效记录和操作的规范执行。

笔者走访发现，部分居委会工作人员仍旧无法准确熟练应用“全岗通”工作平台“e睦邻”，甚至认为“全岗通”模式在日常工作中“画蛇添足”。

问题主要体现在：

一是部分居委会工作人员对应用“全岗通”开展工作仍然存在着适应性问题，居委会工作人员主动使用“全岗通”开展日常工作的积极性较低，觉得“全岗通”和日常工作无法有效衔接。

二是目前居委会开展的“全岗通”条线带教、业务培训效果一般，工作记录和信息公开工作整体较为马虎、草率，居委会人员对“全岗通”模式认识不够完善。

5. 首问平台无人接待：“全岗通”功能与制度间的衔接需进一步优化。

调查结果显示，有不少居委会工作人员反映在“全岗通”工作模式推进过程中，首问接待人员不仅需要进行接待，同时也要参加条线布置的会议或培训，分身乏术，甚至导致出现首问接待台无人接待的现象。

这一方面反映出居委会工作人员对于“全岗通”的理解不够深入，没有建立首问接待轮班制等；另一方面，街、镇相关科室在日常工作中仍然延用传统的“条线”思维模式，把居委会干部专人化、条线化，无法适应“全岗通”工作模式对居委会干部“一专多能”“全岗都通”的定位要求。

6. 思想认识尚未到位：个别居委会在工作态度、思想意识上需要统一。

纵观政府推行创新治理、新制度落地的过程中，无论是中央到地方，还是地方到基层，下级对上级部门“讨价还价”的现象屡见不鲜。

新制度最终能否落实，一方面体现在上级部门的执行力度与决心上，另一方面也取决于上下级行政目标能否真正意义上统一。

如个别居委在“全岗通”实行两年多后，仍然对“全岗通”没有一个清晰的认识，也不能做到真正地为居民服务。

“全岗通”是一种较为理想化的工作模式，从整体执行情况来看，“全岗通”制度设立最终的目标，不仅仅是简单的服务居民并让居民满意，而是要以高效率、低成本的常态化、规范化、标准化模式来为居民服务。

结合调研实际，建议下一步政府部门可以通过以下几点改进，让“全岗通”逐步变成“全走通”。

1. 基础硬件要配置到位：居委会的“全岗通”硬件设施配备还可以进一步完善。建议各个街镇根据实际情况，对各个居委会进行全方位的硬件配置，尽量做到统一标准、因地制宜相结合。

通过对硬件设施的投入，一方面能使居民更加快速高效的解决需求，另一方面使得居委会的工作效率有了一定的提高。

从长远来看，统一的、信息化的工具建设是基层社会治理在上海这种超大城市发展的必经之路。“全岗通”工作模式的硬件建设，使基层社会治理能力在“精细化、网格化”的道路上迈出了坚实的一步。

2. 条线带教要规范到位：居委会的“全岗通”业务培训、条线带教等还可以进一步加强。加强社区工作痕迹化、存档化建设和管理，促进“全岗通”模式的内生化发展。

建议街镇继续加强培训，加深相关科室和居委会干部对“全岗通”各项制度的理解，并落到实处。同时，完善对业务培训、条线带教、结对互学记录的规范和要求。

3. 责任分工要落实到位：居委会工作者需加强责任意识，以责任落实促进服务落实。就走访情况来看，实现“全岗通”模式从“岗位合一”向“责任合一”是提升居委会工作成效和便捷度的关键。

通过构建常态化的责任训导机制，倒逼相关业务人员积极行动，方能有效提升居委牵头解决复杂社区问题、突发性问题和群体性问题的积极性。

4. 规范标准要敲实到位：进一步细化规范标准，提升居委会“服务者”角色定位。目前来看，大多数居委会工作人员偏好手机端操作“全岗通”导致记录要素碎片化。

建议建立统一的“全岗通”操作规范，要求“首问接待人员”在首问接待的电脑上登录“e睦邻”电脑端，在电脑端的操作系统后台对“e睦邻”上的居民申请进行审核处理。

5. 流程机制要设计到位：健全“全岗通”工作流程机制，完善“全岗通”工作模式。如针对因会议任务出现的首问接待错位、错时排班不在岗的情况，可设置首问接待AB角机制，确保“首问接待台”始终有人接待。

就走访而言，不能一味追求“走访居民户数”，可以变通为开展活动的指标，倒逼居委会干部积极整合资源，搭台开展适应小区内各类人群需求的活动，达到联系居民、吸引居民走出家门的效果。

继续加强“全岗通”工作模式的宣传，让居民进一步了解“全岗通”各项制度规定和规范要求。

6. 业务考核保证到位：对居委会工作人员进行常态化的业务能力考核。“全岗通”的关键在于“一人在岗，全岗都通”，居委会工作人员的业务知识掌握水平是整个制度得以顺利实行的保证。

建议各街镇定期组织相关能力测试，以多种灵活的方式，对居委会工作人员的业务知识掌握水平进行常态化的考核，以期提升其工作效能。

当然，任何新事物从新生—成长—成熟—发展均需要很长时间的适应和积累，都要经历螺旋式上升的一个过程。

“全岗通”作为一项全新的社会治理工作模式，显然是一项好举措，但也和上级的鼎力支持是离不开的，比如在“全岗通”业务上加强培训，使居委干部吃透掌握各项政策；

同时，也应在基层减负上下功夫，倘若不管是否符合实际情况的工作任务，都层层分解到社区居委会，这无形中会加大基层工作者的工作量，更会助长敷衍了事、应付差事的作风。

因此，居委干部要真正适应“全岗通”工作模式更需要上下齐心合力为之，共同探索“增能减负”的平衡点，我们相信中国特色社会主义的社会基层治理之路会越走越好，越走越宽。