作者：新兴产业研究院高级研究员王豪、研究员黄博文来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
在逆全球化、贸易保护主义思潮暗流涌动之际，全球产业链、供应链面临的不稳定性、不确定性大幅度上升。推动产业转移不仅是实现区域协调发展的重要途径，也是提升产业链、供应链韧性和安全水平的迫切需要。本文分享了我国产业转移的模式及经验，并就欠发达地区如何高质量承接产业转移提出了四点建议。一起来看！
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从空间上看，我国（尤其东南沿海）产业链转移方向，无非是外移与内迁两种。但自2018年以来，新冠三年防疫政策对外贸往来收紧以及复杂多变的地缘政治形势，使得我国产业链转移路径和安全性受到较大影响。
例如，美国已下定决心在高端芯片、生物医药等新兴科技领域与中国保持距离；美国财政部长耶伦更是提出“友岸外包”的做法，希望将传统领域的产业链留在与美政治关系更加坚固的印度、墨西哥手里。在前有强敌堵截（美国）、后有追兵紧逼（越南、印度、墨西哥等）、内有产业升级之困的综合压力下，我国产业链如何巩固、跃迁，成了未来我国高质量发展的重大考验。
因此，我国除了继续坚持对外开放扩大朋友圈、增加与越南等中间缓冲国家的经贸联系等，积极提升产业链外迁可能以外，另一方面则更为重视内功修炼，由过去的外循环驱动向双循环驱动转变，优化全国产业布局，以推动产业链内迁为主要抓手促进区域协调发展，缩小区域间的发展差距，加快实现全体人民共同富裕。
国家“十四五”规划提出，“优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设”。不管是从国家要求，还是从现实实践来看，引导我国发达地区优质产业向中西部和东北地区转移，既是实现地区之间要素合理配置、留住并延长产业链，确保我国产业体系长期具有完整性、稳定性和竞争力的主要途径，也是基于西部大开发、中部崛起和东北振兴等战略下，充分发挥、利用基础设施、营商环境等建设成果，增强中西部和东北地区自主发展和产业转型质效的重要举措。
因此，欠发达地区应紧抓产业转移良机，通过创新招商引资、营造适配产业发展的良好环境，改善产业基础薄弱、经济发展滞缓等情况，加快实现区域经济差异化、特色化崛起。
自2010年国务院出台《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》起，各地区根据当地资源禀赋、环境容量、市场空间和发展定位，在政策指引下推动优势产业向更具发展条件和潜力地区集聚，增强产业链供应链韧性以及区域发展协同性。
表1：我国近年来产业转移重要政策
2012年，国家相关部门发布全国产业转移指导目录，此后湘南湘西、重庆沿江、湖北荆州等十余个国家级承接产业转移示范区相继成立，各地也在不断探索跨省合作、飞地经济、产能协作、上下游对接合作、园区托管共建等优化区域协作和产业转移的路径。
表2：国家级承接产业转移示范区（部分）
时至今日，我国发达地区向欠发达地区进行产业转移的现象已屡见不鲜，主要呈现三大特点。
一是传统制造业向具有成本和效率优势的区域集聚。以钢铁行业迁移为例，环京一带的河北、山西、山东和生产成本较高的西南、华南地区的钢铁行业整体向生产效率较高安徽、湖南、江西等中部腹地（马钢、华菱、新余钢铁）聚集。
二是不同地区间高端产业“平行转移”的现象渐多。近年来，在发达地区孕育壮大的战略性新兴产业开始向具有一定政策优势、工业基础和区位优势的中西部核心城市集聚，例如合肥芯片产业、武汉光纤通信产业、西安半导体产业、重庆新能源汽车产业等，这是欠发达地区后发先至的产业培育发展路径。
三是多数地区产业招引更加聚焦于链主企业。链主企业的引领和资源优势，能有效带动一批产业链上下游配套企业转移，强化地区产业集群根植性。同时，一些龙头企业为聚焦主营业务会出售部分业务或股权剥离一些非核心业务，这些业务的转移对于承接地来说也是推动产业扎根、培育产业生态的良机。
产业转移涉及到转出地和承接地，对于产业承接地来说，产业转移是提升地区发展能级、带动区域整体经济跃升的重要方式，因此，国内各类产业承接地积极采取多种措施，加速推进产业转移进程。
1、产业承接地一般以建设承接产业转移集聚区为核心，形成跨区域优势互补、协同发展的产业格局
从国内多数承接产业转移示范区建设经验看，发挥龙头企业的“卫星效应”一直是区域建设产业集群的重要途径。皖江城市带、重庆沿江等承接产业转移示范区集中打造承接产业转移集中区，通过“龙头企业-重大项目-产业链-产业集群”发展路径，培育形成具有影响力的产业集群。
例如，重庆沿江巴南区引入电子平板龙头企业惠科，带动上下游20多家配套企业入驻，形成从玻璃基板到整机的全产业链。又如，皖江城市带承接产业转移示范区深度参与长三角产业分工协作，建立G60科创走廊机器人、新能源汽车和智能网联汽车、新能源、通航、环境等5个产业联盟，截至2023年3月，皖江城市带接受来自沪苏浙地区的投资占比已超50%。
2、产业承接地从政策机制、服务模式等方面入手，构建有利于企业落地成长的良好营商环境
创新产业链招商、股权招商、线上招商等招商机制有利于提升产业承接的有效性。而强化人才引培、资金支持、税收优惠、土地保障、贷款贴息和公共服务，是提升产业承接能力的重要手段。
以全国首个省际边界合作区——晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区为例，通过建设精密机械加工中心以及产业承接、投融资服务、人才服务等平台，重点围绕新材料、现代黄金、精细化工等主导产业，实施工业产业链提质工程，承接了一批产业关联度大、市场竞争能力强、辐射带动面广、产品附加值高的项目。
例如，通过引进宝武铝业、国投金城冶金等一批重点龙头项目，示范区初步形成了“黄金矿山采选-冶炼-精炼-黄金珠宝”“铝土矿-氧化铝-电解铝-铝精深加工”“原煤采掘-煤炭产品-基本化工原料-精细化工产品”三大全产业链，推动传统产业向产业链价值链中高端迈进。
3、产业转移以正向飞地、反向飞地和资源互换三种模式，推动各类项目的落地实施
指发达地区在欠发达地区设立一块飞地，发达地区出资和招商，不发达地区出地、出劳动力，最终实现合作共赢。例如，深圳受限于空间和土地，先后与广东省汕尾市、湖南省衡阳市、新疆喀什市、陕西省渭南市富平县等欠发达地区设立深汕特别合作区、湖南衡阳白沙洲深圳工业园区、新疆喀什深圳产业园、陕西深陕（富平）新兴产业示范园等众多飞地。则是由欠发达地区通过在发达地区设立飞地，快速获取发达地区人才、区位、资金优势，实现跨越式发展。例如，浙江嘉善、浙江庆元、四川九寨沟于2018年签署“飞地”产业园合作协议，破除跨省市县的区域和行政限制等诸多困难，将庆元、九寨沟的建设用地指标跨区域调换至嘉善，共建“飞地”产业园。截至2021年年末，共建的飞地产业园已经正式开园运营，累计实现投资收益3840万元，直接带动了周边48个脱贫村集体经济发展和脱贫人员增收，推动巩固脱贫攻坚成效和自我“造血”功能。是指两个地区集合各自在体制机制、土地资源等优势，共同推进产业协调发展。例如，苏州于2020年以“市内飞地”形式，打造苏州工业园区苏相合作区，由苏州城投集团、相城城投集团共同出资，苏州工业园区大型综合国企新建元控股集团主导设立的苏相开发公司全面承担合作区的基础设施建设和资产运营等。合作区充分结合了苏州工业园区科技、经济实力，以及相城的土地、资源成本优势，2023年一季度，苏相合作区新开工重大项目9个，总投资46.4亿元，年度计划投资10.8亿元，艺达思科技二期工厂、苏州科阳半导体先进封装、宏石激光长三角总部基地等多个重点产业项目相继落地。综合前述产业承接地的经验做法，笔者认为经济欠发达地区高质量承接产业转移可从以下四个方面着力。一是把握本地需要及可能的关系。本地的产业定位必须科学明确、长期坚持，在此基础上甄别筛选发达地区可转出产业门类、企业名录，并与本地的产业链、创新链、价值链锻长补短结合起来，形成重点产业分类-产业生态缺口-产业链环节-具体企业名录（龙头+上下游链条）等。山东菏泽市位于山东西南，是发达省份的欠发达地区，一度被戏称为山东的“西藏”。然而，十年来菏泽经济总量、财政收入双双实现了由“全省垫底”到“跻身中游”的超越，究其原因是菏泽将高质量招商引资工作“置顶”，项目招引上统筹好规模和质量、扬长和补短，立足生物医药和高端化工等主导产业，聚焦产业链关键环节或配套环节，深耕长三角、珠三角等重点区域，形成菏泽亟需承接的产业转移需求目录，并针对有资源整合意图、有业务转出意向或在外投资新建生产线等企业重点开展招商行动。据企查查数据统计，近5年来菏泽对省外企业吸引力尤为突出，以1130家省外企业、57%的省外迁入企业占比超过青岛（1059家、31%），一跃成为山东省跨省企业吸引力最强的地级市。二是坚持借势借力与奋发有为兼顾。利用好国家或省级区域协同发展战略部署，将政治使命与经济规律相结合，主动与发达地区建立产业转移对接的长期合作机制。衢州位于浙江省西部，与省内沿海城市相比，经济总量较小、产业结构偏重、高端人才匮乏。衢州认识到自身短板，融入杭州都市圈、长三角一体化等区域发展战略，积极响应“山海协作”工程等，在北京、上海、深圳、杭州等城市共设立6个“反向飞地”，每块飞地对接不同的产业集群。“反向飞地”在发达地区更多是孵化器的角色，到了衢州则变成研发中试和产业化基地，逐渐形成一条完整的“孵化-加速-研发-中试-产业化”科技创新链条。如衢州海创园位于杭州未来科技城核心位置，紧邻省委党校、阿里、海康、西溪金融岛等重点项目，通过“衢时代”杯高层次人才创新创业大赛、CITC·创业大赛长三角赛区（杭州）等双创赛事、与高校建立平台、中介招引、以商招商等方式招揽人才和项目，并为入驻企业提供场地、资金、优惠政策。自开园以来，海创园成功引进57个人才项目，35个在衢州产业化落地。衢州海创园为衢州集聚高端要素和引进新兴产业打开了招商引资新通道，也为杭州优势产业延伸扩张提供了良好空间，实现了衢杭长期稳定的产业关联发展模式，在互惠互利机制中实现优势互补、共同发展。三是同时发挥情怀与机会的双重力量，多渠道、多维度拓宽产业招引的渠道、方式和对象。四川省广元市产业基础薄弱，经济欠发达，是人才、劳务输出大省，每年向外输出劳务人员近百万人次。近年来，广元变单一的“走出去”为“走出去”与“请回来”相结合，在高规格政策、开放式资金、定点化招商等方面发力，成功铺就一条“归雁还巢之路”，目前全市“归雁经济”（本地人士外出务工、创业、求学后，回乡创办的各种经济形态的总称）年产值近180亿元。在政策支持方面，广元以亲情、乡情、友情为纽带实施广元籍人才回引计划和“归巢创业”行动，2019年3月正式出台《促进返乡创业二十二条》等政策措施，从园区、融资、用地等方面给予返乡创业者等全方位、多层次保障。在资金支持方面，广元筹资1亿元建立创业小额融资担保公司，累计发放创业担保贷款15.7亿元，扶持了9600余名创业者。截至2023年5月底，全市建成市级以上创业示范园43个、乡镇返乡创业园135个、村级创客驿站370个，吸引沙河镇农旅文产业示范等3236个项目入驻，年产值160亿元。在招商模式方面，广元不仅让市、县党政主要领导带队赴广元籍人士集中地区招商推介、召开农民工暨在外优秀企业家座谈会，还在北京、重庆等地建立11个市级、51个县级农民工工作站，驻外流动党组织75个。例如，通过将广元在成都农民工及企业家返乡创业、维权需求等融入“雁归广元”活动，现已动员成都广元商会数十家会员企业返广创业投资80亿元。四是对标一流、顶格服务，打造“最优质”的产业转移再生长土壤和“最舒心”的营商环境。宿迁是江苏最年轻的设区市，基础差、底子薄，经济总量一直屈居“江苏十三太保”之末，被调侃为“江苏十三妹”。2022年宿迁终于迎来高光时刻，全市GDP首次突破4000亿元大关，不仅成功甩掉省内经济倒数第一的帽子，经济总量排名也从2019年全国第84上升至第70，实现历史性突破。宿迁的逆袭与其塑造一流营商环境密不可分。锚定建设全省营商环境最优城市的奋斗目标，宿迁全力打造“五最五优”营商环境，持续提升“宿迁速办”区域政务服务公共品牌影响力和外地客商来宿投资兴业的支持力度。在企业项目审批方面，宿迁按照“有需就放、能接就放、能放尽放、依法下放”的原则，在全省率先启动工业企业全生命周期审批事项集成改革，市级层面累计向县区和省级以上开发区下放审批事项118项，把审批服务放到“离企业最近的地方”。在政务服务优化上，宿迁重点加强政服中心建设，通过环节整合、材料共享、创新设立“超级管理员”等方式，将分散在多个部门的事项整合到政务服务大厅“一件事”专区进行“一窗受理”，减少企业和群众提交申报材料数量和次数，基本实现简单“一件事”线上“秒批”、线下“立等可取”、复杂“一件事”限时办结，政府服务质效大幅提升。图6：宿迁全国首创“超级管理员政务数据有序共享改革”项目