公报案例：交通事故中死者为无名氏，民政部门不是案件的适格原告
高淳县民政局诉王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司
交通事故人身损害赔偿纠纷案
《最高人民法院公报》2007年第6期
【裁判摘要】因交通事故引发的人身损害赔偿案件中，死亡受害人为城市生活无着的流浪乞讨人员，经公安部门刊发启事未发现其近亲属，政府民政部门作为原告提起民事诉讼，要求赔偿义务人承担赔偿责任的，因民政部门不是法律规定的赔偿权利人，与案件不存在民事权利义务关系，且其法定职责不包括代表或代替城市生活无着的流浪乞讨人员提起民事诉讼，故民政部门不是案件的适格诉讼主体，其起诉应依法驳回。
原告：江苏省高淳县民政局。
法定代表人：张朝霞，该局局长。
被告：王昌胜。
被告：吕芳。
被告：天安保险股份有限公司江苏省分公司。
负责人：袁雪楼，该分公司总经理。
原告江苏省高淳县民政局(以下简称高淳县民政局)因与被告王昌胜、吕芳、天安保险股份有限公司江苏省分公司(以下简称天安保险江苏分公司)发生交通事故人身损害赔偿纠纷，向江苏省高淳县人民法院提起诉讼。
原告高淳县民政局诉称：2005年4月 2日19时30分许，被告王昌胜、吕芳因交通肇事，致一名60至70岁无名男子当场死亡。2005年4月20日，高淳县公安局交巡警大队作出第2005023号交通事故认定书，认定王昌胜、吕芳对此次交通事故负同等责任，被害无名男子不负事故责任。事故发生后，高淳县公安局交巡警大队于2005年4月4日在《南京日报》上刊登认尸启事，因无人认领，遂于同年4月21日将该无名男子尸体火化，骨灰暂由高淳县殡仪馆保管。王昌胜、吕芳驾驶的机动车辆均在被告天安保险江苏分公司投保了第三者责任险，责任限额分别为5万元和20万元。原告作为负责救助社会流浪乞讨人员的专门机构，承担了对社会流浪乞讨人员的救助工作，工作职责中也应包括支持社会流浪乞讨人员主张权利的内容。本案中，被害无名男子的生命健康权理应得到法律保护，该男子遭遇交通事故身亡，原告承担了有关处理事宜，故有权就其死亡向三被告 主张赔偿。高淳县人民检察院作为法律监督机构，也支持原告依法提起损害赔偿诉讼，并为此作出了宁高检民行建[2006]12号检察建议书。请求判令天安保险江苏分公司在第三者责任强制保险限额内赔偿原告166 331元。
被告王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司一致辩称：民政局依职责对社会上的流浪乞讨人员进行救助，二者之间形成的关系属于行政法律关系，而不是民事法律关系。原告高淳县民政局代本案受害人主张交通事故人身损害赔偿，没有法律依据，不具备民事主体资格，在本案中不具有诉权。本案受害人尸体的火化、保管都是有偿的，丧葬费用被告方已经实际支付，高淳县民政局没有提供证据证明其对本案受害人实施过救助，其诉讼主张缺乏事实依据。请求驳回高淳县民政局的起诉。
高淳县人民法院一审查明：
2005年4月2日19时30分许，被告王昌胜驾驶车牌号为苏AQ0128的三轮运输车，沿双望线从北向南行驶至4KM路段时，将一名60至70岁无名男子撞倒在东侧机动车道内，恰遇被告吕芳驾驶车牌号为苏AAV822的小轿车由南向北驶经该路段，从该男子身体上碾压而过，致该男子当场死亡。2005年4月20日，高淳县公安局交巡警大队作出第2005023号交通事故认定书，认定王昌胜、吕芳对此次交通事故负同等责任，被害无名男子不负事故责任。事故发生后，高淳县公安局交巡警大队于 2005年4月4日在《南京日报》上刊登认尸启事，因无人认领，遂于同年4月21日将该无名男子尸体火化，骨灰暂由高淳县殡仪馆保管。王昌胜的苏AQ0128号三轮车及吕芳的苏AAV822号小轿车均在被告天安保险江苏分公司投保了第三者责任险，责任限额分别为5万元和20万元。
另查明：原告高淳县民政局的工作职责包括对社会流浪乞讨人员实施救助。
本案的争议焦点是：原告高淳县民政局是否本案适格诉讼主体，能否就本案被害无名男子的死亡向被告王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司主张赔偿。
高淳县人民法院认为：
原告高淳县民政局作为政府负责救助社会流浪乞讨人员的专门机构，与本案被害无名男子之间仅存在行政法律关系，不存在民事法律关系，故不是本案适格的民事诉讼原告，无权就该无名男子的死亡向被告王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司主张交通事故人身损害赔偿。
据此，高淳县人民法院于2006年12月4日裁定如下：
驳回原告高淳县民政局的起诉。
高淳县民政局不服一审裁定，向南京市中级人民法院提起上诉。其主要理由是：1．民政局负责对生活无着的社会流浪乞讨人员进行救助，这种救助职责不仅体现为对上述人员的生活提供保障，还应包括当上述人员受到人身侵害后，实施代为提起诉讼的司法救助；2．上诉人虽然属于行政机关，但在本案中实际承担了被害无名男子尸体火化等丧葬善后事宜，故与该无名男子之间不仅存在行政法律关系，也存在一定的民事法律关系；3．上诉人提出的赔偿死亡赔偿金和丧葬费的诉讼请求，符合最高人民法院有关司法解释的规定。本案中，被害无名男子确无亲属代其主张民事权利，如果否定上诉人的民事诉讼主体资格，将会在客观上导致侵权人逃避应当承担的民事赔偿责任，有悖于法律基本原则。请求二审法院撤销原审裁定。
被上诉人王昌胜经南京市中级人民法院依法传唤，未到庭参加诉讼，亦未作答辩。
被上诉人吕芳、天安保险江苏分公司一致辩称：民政局依职责对社会上的流浪乞讨人员进行救助，二者之间形成的关系属于行政法律关系，而不是民事法律关系。上诉人高淳县民政局代本案受害人主张交通事故人身损害赔偿，没有法律依据，不具备民事主体资格，在本案中不具有诉权。本案受害人尸体的火化、保管都是有偿的，丧葬费用被上诉人已经实际支付，高淳县民政局没有提供证据证明其对本案受害人实施过救助，其诉讼主张缺乏事实依据。原审裁定正确，请求驳回高淳县民政局的上诉，维持原审裁定。
南京市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
本案二审应当解决的争议焦点，仍然是上诉人高淳县民政局是否本案适格诉讼主体，能否就本案被害无名男子的死亡向被上诉人王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司主张赔偿的问题。
南京市中级人民法院二审认为：
上诉人高淳县民政局不是本案适格诉讼主体，无权就本案被害无名男子的死亡向被上诉人王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司主张交通事故人身损害赔偿。
第一，《中华人民共和国民事诉讼法》 (以下简称民事诉讼法)第一百零八条规定：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。……”这里规定的“与本案有直接利害关系”，即指民事权利义务关系。高淳县民政局是否与本案存在民事权利义务关系，必须根据法律规定加以确定。首先，根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，受害人死亡的，赔偿义务人应当赔偿丧葬费、死亡赔偿金等。该司法解释同时规定，赔偿权利人“是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属”。据此，人身损害赔偿案件中，受害人死亡的，赔偿权利人是依法由死亡受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。高淳县民政局显然不属于该司法解释规定的“赔偿权利人”，不具备就本案被害无名男子的死亡要求被上诉人王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司向其承担人身损害赔偿责任的主体资格。其次，高淳县民政局在一、二审期间均未能提供其支付了本案被害无名男子丧葬善后费用的证据，不能认定高淳县民政局与被上诉人王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司之间存在民事权利义务关系。因此，高淳县民政局与本案不存在直接利害关系，其起诉不符合民事诉讼法第一百零八条第(一)项的规定。
第二，根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第二条、第四条第一款、第六条第二款、第七条的规定，县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝。救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：(一)提供符合食品卫生要求的食物；(二)提供符合基本条件的住处；(三)对在站内突发急病的，及时送医院救治；(四)帮助与其亲属或者所在单位联系；(五)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。从上述规定可以看出，民政部门及救助站对城市生活无着的流浪乞讨人员实施的救助，是一种临时性的救助措施，救助的内容是暂时帮助流浪乞讨人员解决基本生活需要，其工作职责并不包括代表或代替上述人员提起民事诉讼。上诉人高淳县民政局认为其依法负有的救助职责中包括代替社会流浪乞讨人员提起民事诉讼的上诉理由，没有法律依据。民事诉讼形成于平等民事主体之间，高淳县民政局作为行政机关，在没有法律授权的情况下介入民事诉讼，有悖于我国法律基本原则。
第三，根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，本案的赔偿权利人应当是依法由被害无名男子承担扶养义务的被扶养人以及该无名男子的近亲属。本案中，虽然经公安部门在报纸上刊发启示后直至本案一、二审期间，被害无名男子的赔偿权利人尚未出现，但尚不能排除赔偿权利人客观存在的可能。赔偿权利人在知悉本案有关情况后，依法仍然可以要求赔偿义务人承担民事赔偿责任，被上诉人王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司依法应当承担的民事赔偿责任并未彻底免除。
综上，南京市中级人民法院二审认定上诉人高淳县民政局不是本案适格的诉讼主体，其上诉请求缺乏法律依据，不予支持。原审法院裁定驳回高淳县民政局的起诉并无不当，应予维持。南京市中级人民法院依照民事诉讼法第一百零八条第(一)项、第一百五十四条之规定，于2007年3月27日裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审案件受理费各50元，合计 100元，由上诉人高淳县民政局负担。
本裁定为终审裁定。
【评析】
在交通事故死亡人员身份无法确定的情况下，谁是适格的赔偿权利人，在实践中产生过巨大的争议。如本节引例中的高淳县民政局为无名流浪汉维权一案经众多媒体报道后，在全国范围内曾一度引起广泛关注，南京大学法学院还就此召开了专题研讨会。理论界和实务界中就由谁来代赔偿权利人行使权利存在多种观点。有的主张由民政局或其下属的救助站行使索赔的权利, 有的主张由检察院代为诉讼的, 还出现过抢救受害者的医院起诉要求侵权方及保险公司支付医疗费用的案例。
笔者认为，在现有法律规定下，民政局等行政机关在道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件以及机动车强制责任保险纠纷案件等相关的民事案件中均不具有原告主体资格，不是代为行使赔偿权利的适格主体。诉讼主体资格是诉讼程序问题，但程序问题与实体问题存在相互联系，要确定民政局等行政机关是否可以成为赔偿诉讼的适格原告，应当从程序和实体两个方面进行分析：
（一）从实体法角度看，民政局等行政机关作为赔偿权利人缺乏法律依据。
首先，民政局担负的救助职责中并不包括代无名死者提起民事诉讼的“司法救助”。
民政部门作为法定的社会救助机构，依法承担着对生活无着的流浪、乞讨人员的救助职责。国务院制定的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》明确、具体地规定了救助事项的内容。该办法第七条规定：县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站应当根据受助人员的需要提供：（一）提供符合食品卫生要求的食物；（二）提供符合基本条件的住处；（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治；（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。从立法技术角度而言，该条款对于救助内容的规定采取的是穷尽列举的方式，即将其规范的事项全部列举出来，并将其适用的范围仅限于所列举的事项，而排除了之外其他事项的适用。此外，该办法第六条第二款规定：救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；民政部制定的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第十二条规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；财政部、民政部及中央机构编制委员会办公室《救助管理办法有关机构编制和经费问题的通知》第五条规定：救助站对流浪乞讨人员给予救助，是一项临时性救助措施，救助站不得向救助对象及其亲友收取任何费用。从这些规定可以看出，救助站对流浪乞讨人员的救助是被动的、临时性的，救助的范围只是暂时帮助此类人员解决基本生活需要，其中并不包括代表或代替这些人员提起民事诉讼这样的“司法救助”。而且，这些规定属于行政法规，属于公法的范畴。依据公法领域内“法无明文规定不可为”的原则，民政部门作为行政机关，职权法定，必须依法履行救助职责。况且，本案中的受害人为无名氏，其身份无法确认，是否属于“城市生活无着的流浪乞讨人员”尚有疑问，民政局以其担负的救助职责中包括司法救助为由，提起本案诉讼缺乏依据。
其次，民政局无权要求赔偿死亡赔偿金及丧葬费。通常来说，民政局等行政机关提出的赔偿请求包括两项，一项是死亡赔偿金，一项是丧葬费。1、根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，人身损害赔偿案件中，如受害人死亡，赔偿权利人是依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及受害人的近亲属。民政局显然不属于该规定所列明的“赔偿权利人”。2、从死亡赔偿金的性质来看，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》改变了以往的立场，将死亡赔偿金界定为财产性质的收入损失的赔偿，其理论依据是“继承丧失说”。该学说认为，受害人如正常死亡，其近亲属作为“经济性同一体”，对其未来收入应有可期待的继承权，因侵权行为导致受害人提前死亡，使得这部分收入逸失，赔偿义务人对此应予赔偿。由此可见，死亡赔偿金是受害人近亲属因受害人提前死亡而获得的对其将来可预期收入减少的财产性赔偿，是在受害人死亡之后发生的，依据我国继承法对遗产的定义，不属于受害人的遗产，即使依据继承法第三十二条关于无人继承又无人受遗赠的遗产归国家所有的规定，民政局也没有通过授权取得的可能。3、从丧葬费的角度来说，曾有人认为，民政部门承担了无名死者的丧葬费用，其有权要求赔偿义务人支付该项费用。关于无名尸体的丧葬事务由谁负责办理，各地规定并不同一。就南京而言，《南京市殡葬管理办法》第二条规定，市民政局是本市殡葬管理工作的行政主管部门，各区县民政局负责本辖区内的殡葬管理工作；该办法第十二条第三款规定，无名尸体由当地公安机关通知殡仪馆接收。公安机关作出鉴定，并办理火化手续后，由殡仪馆火化。《江苏省殡葬管理办法》第七条第三款规定，社会上的无名尸体，由公安机关通知殡仪馆接收。公安机关及时作出鉴定并办理有关手续后，由殡仪馆火化，所需经费由当地财政部门支付。可见，在南京地区，无名尸体的火化等丧葬事宜是由殡仪馆负责办理，民政局只是负责殡葬管理工作的行政主管部门，并不承担无名尸体的丧葬事务，而且，丧葬费用是由财政部门支付的，民政局也未承担丧葬费用，其无权要求赔偿丧葬费。
（二）从程序法角度看，民政局也不是适格原告。
《民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项规定，原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。如前所述，民政局与交通事故中的无名死者之间不存在民事权利义务关系，与道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件以及机动车强制责任保险纠纷案件也不存在直接利害关系，故其在与之相关的这两类案件中均不具有原告主体资格。
《民事诉讼法》第十五条规定了支持起诉制度。但该条规定只规定了机关、社会团体、企业事业单位可以支持受害人向法院起诉，但这种支持应当仅限于为当事人提供法律咨询、帮助、垫付诉讼费用等，但不能够代替当事人以自己名义提起诉讼。据此，民政局也无权提起本案诉讼。
退而言之，如果认可民政局的原告主体身份，在现有法律规定下，将存在以下问题难以解决：
1、赔偿标准问题。交通事故的无名死者身份无法确定，那么，如何确定其赔偿标准？如果就高不就低，适用城镇居民标准，则可能对侵权人不公平；就低标准，对受害人又可能不公平。
2、民政局等行政机关是否享有完整的诉权？如果认可民政局的原告身份，则民政局应当享有全部诉权，其可以承认、放弃、变更诉讼请求。那么民政局能否撤诉？能否放弃部分诉讼请求，与赔偿义务人达成调解协议？如果可以，基于我国民事诉讼实行的“一事不再理”原则，有可能会对潜在权利人（近亲属）的权利造成侵害。
3、潜在权利人出现后，又将如何处理？如果认可民政局的原告身份，则其胜诉可能性极大。但如果潜在的赔偿权利人出现，且未过诉讼时效，是否还可以向赔偿义务人主张权利？是否可以向民政局要求返还？如果民政局已经将赔偿款进行了处理（如上交国库），又将如何处理？
综上所述，现有法律规定下，民政局等未经法律明确授权的行政机关作为赔偿权利人，代替交通事故的无名死者提起民事诉讼，要求赔偿相关费用，缺乏法律依据，且配套的制度也不完善，欠缺可操作性，在相应的道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件以及机动车强制责任保险纠纷案件等民事案件中，民政局等行政机关均不能成为适格原告。然而，本案所反映出来的问题值得深思。法律的精神应当是平等、公平地保护每一个公民的生命、健康、财产等各项基本权利。民政局等行政机关、社会组织主动替无名死者“维权”的出发点是值得肯定的。但是，民事诉讼当事人之间是平等的民事权利义务关系，民政部门等作为行政机关、社会组织，在没有得到法律授权的情况下，冒然介入民事诉讼，有悖法律基本原理。法院的职责是依法裁判案件，在没有法律依据的情况下，不能受理此类案件。正义的实现不能依靠司法的僭越。正是由于立法上的空白，使得司法无法及时回应社会，弘扬正义。也正是基于此，本案才引起了社会各界的高度关注，引发了社会大众对流浪乞讨人员等社会弱势群体基本人权平等保护的强烈呼吁。
在引例中案例发生时，尚无全国性法律或司法解释对无名氏被害人交通肇事案件的处理进行明确规定。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条规定了赔偿权利人是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。可见，根据现有法律规定，因交通事故受害人死亡而应获得赔偿的是其依法负有扶养义务的被扶养人及受害人的近亲属。但如果交通事故中死者身份无法确认的，相关权利人暂时难以知悉事故情况，也难以及时主张权利。待将来权利人知晓相关情况时，又可能因赔偿义务人搬迁或丧失赔偿能力等原因而无法获得赔偿。可以预见，随着城镇化建设进程的加速、机动车辆保有率的增加及人口流动频率的提高，相关案例中反映出来的无名死者在交通事故中的权益保护问题将日益突出。笔者认为，根本解决的途径应当在于：尽快成立道路交通事故社会救助基金，同时通过立法明确规定，交通事故死亡人员身份无法确认的，参照城镇人口赔偿标准，计算相应的损害赔偿金，该赔偿金由救助基金提存保管，为与我国诉讼时效制度相衔接，保管期限不低于20年。如果20年中，相关权利人出现，可以向救助基金主张给付相应款项；如果超过20年无人主张，相关款项作为救助基金的资金来源，纳入救助基金统一使用管理。
（三）最高法院的立场
在这一问题上，最高法院最终认为民政局等未经法律明确授权的机构不能作为无名死者提起诉讼的原告。理由在于：[1]
1、从实体法的角度来看，损害赔偿的请求权主体即赔偿权利人为其权益受到侵害之人，包括直接受害人和间接受害人。直接受害人主要指因侵权行为导致其人身、财产权益受损害之人，而间接受害人是指侵权行为直接指向的对象以外因法律关系或者社会关系的媒介作用受到损害的人。间接受害人所受“损害”，是一种以计算上的差额为表现形式的单纯的经济利益损失和反射性精神损害。在侵权行为导致受害人死亡的情况下，间接受害人包括受害人的近亲属以及被扶养人，该损害赔偿是对受害人近亲属或者被扶养人因受害人死亡导致的生活资源减少和丧失的赔偿。这种观点，既为《侵权责任法》实施前的司法解释所确定，也被《侵权责任法》所承认。民政部门既不属于直接受害人也非间接受害人，没有实体法上的请求权。
而且，死亡赔偿金从性质上来说，并非受害人的遗产，也不适用无人继承的遗产收归国有的处理模式。如湖北高院《民事审判工作座谈会会议纪要》（2013年9月）第14条规定：死亡赔偿金的赔偿权利人为死者的近亲属，其内容是对死者家庭整体预期收入损失的赔偿，其性质是财产损害赔偿。死亡赔偿金是基于死者死亡对死者近亲属所支付的赔偿，不属于死者的遗产。安徽高院《关于审理道路交通事故损害赔偿纠纷案件若干问题的指导意见》（2013年12月16日安徽省高级人民法院审判委员会民事执行专业委员会第30次会议讨论通过）第二十九条则规定：“受害人死亡后，债权人要求用其死亡赔偿金承担赔偿责任或者清偿债务的，人民法院不予支持。”从死亡赔偿金不适用债权抵销角度明确了死亡赔偿金不属于受害人的遗产，是与受害人具有特定身份关系的人才能主张的权利。
2、从诉讼法的角度来看，依据《民事诉讼法》第一百零八条的规定，原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，其实质是要求原告具有实体法上的请求权。本案的民政部门在实体法上缺乏作为原告的实体权利基础。至于公益诉讼的问题。公益诉讼在我国目前尚多停留于制度设计层面的理论讨论，配套的法律制度尚付之阙如。而且此类诉讼属于身份不明受害人的私益，欠缺公益诉讼所必需的利益公共性特征，难以适用公益诉讼来解决。
3、从公法基本原理的角度，行政机关的职权范围应当遵循法律保留原则，即行政机关享有的任何权力必须有法律的授权。在侵权案件中，死亡受害人无近亲属或者近亲属不明的情况下，民政部门是否有权力代位行使请求权，不仅仅涉及到民事基本制度，而且涉及到政府部门的职责划分和权力范围，需要法律的明确规定。而根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第二条、第四条第一款、第六条第二款、第七条的规定，民政部门及救助站对城市生活无着的流浪乞讨人员实施的救助，是一种临时性的救助措施，救助的内容是暂时帮助流浪乞讨人员解决基本生活需要，其工作职责并不包括代表或代替上述人员提起民事诉讼。
而且，长远来看，民政部门取得死亡赔偿金之后，会产生一系列问题----产生的孳息是否应当返还？保管费用应否扣除？民政部门参加诉讼、保管该笔金钱的费用应否从国库中支出？能否向受害人的近亲属请求返还？在确定无近亲属的情况下，民政部门能否保有该笔金钱？其取得的法律依据为何？是时效取得还是依公权力而取得？诸多问题都涉及到行政法和民法的基本问题、此外，民政部门提起人身损害赔偿之诉时，在客观上难以提起精神损害赔偿，那么，受害人的近亲属还能否另行提起精神损害赔偿之诉？现行的司法解释否定了精神损害赔偿之诉与人身损害赔偿之诉的相互分离，这是否会潜在地影响请求权人的实体权利？同时，在《侵权责任法》的框架之下，被扶养人生活费已经被计入死亡赔偿金，在死亡受害人近亲属不明的情况下，民政部门即难以主张，如此，受害人的被扶养人在未来能否主张也涉及到诉是否可分问题。
4、至于会否放纵侵权人的问题，法网固然恢恢，但并未所有侵权行为均要实际承担侵权责任。首先，法律责任体系并非仅有民事赔偿责任一种，侵权人因侵权行为遭受的惩罚也不是仅有私法上的形式，尚有行政法以及刑法上的处罚。多层次综合性的惩罚手段均能实现维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身权益和财产权益的立法目的。在无赔偿请求权人的情况下，民法上的制裁只能让位于行政法和刑法上的惩罚。
其实，在这个问题上最高法院的立场是一以贯之的，倾向于恪守司法应有的边界，在法律没有明确授权时，民政局等行政机关或社会组织不能作为交通事故无名死者的赔偿权利人代为提起相关民事诉讼。不仅《最高法院公报》刊载了裁定驳回相关行政机关起诉的案例供全国法院参照适用，而且，最高人民法院在相关批复乃至司法解释时也明确采纳了这样的观点。早在2008年6月17日，最高法院在《最高人民法院研究室关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》（法研【2008】80号）就明确指出：“人民检察院或者民政部门不能代替死亡被害人近亲属提起附带民事诉讼。在刑事案件审理后，如果被害人的身份已被查明，其近亲属主张赔偿的，可以另行向人民法院提起民事诉讼。” 2010年12月9日，最高法院在《关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》（【2010】民一他字第23号）中再次强调：“流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉。” 2011年10月9日，最高人民法院办公厅关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知（法办【2011】442号）第六条在解读“关于侵权责任法实施中的相关问题”时明确提出：“鉴于侵权责任法只明确规定被侵权人死亡，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任，没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利，故侵权行为造成身份不明人死亡时，如果没有赔偿权利人或者赔偿权利人不明，有关机关或者单位提起民事诉讼主张死亡赔偿金的，应不予受理；已经受理的，应驳回起诉。”最终，最高法院在2012年12月21日起开始施行的《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释【2012】19号）第二十六条第一款规定：“被侵权人因道路交通事故死亡，无近亲属或近亲属不明，未经法律授权的机关或者有关组织向人民法院起诉主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理。”有的法院还进一步明确了实践中常见的目前“未经法律授权的机关或者有关组织”的范围。如湖北省高级人民法院《民事审判工作座谈会会议纪要》（2013年9月）第5条规定：民政部门、道路交通事故社会救助基金管理机构、交警部门均不属于“法律授权的机关或者有关组织”。当然，也有法院在最高法院相关司法解释颁布之前认为，相关费用可以由道路交通事故社会救助基金管理机构或有关部门保存，还列明了具体的计算标准。如贵州高级人民法院、贵州省公安厅《关于处理道路交通事故案件若干问题的指导意见（一）》（黔高法【2006】26号，2006年5月1日施行）第37条规定：交通事故死亡人员身份不明，肇事方同意赔偿的，死亡人员按照城镇居民的标准计算赔偿费用。经法医鉴定死亡人员男性年龄在二十三周岁以上、六十周岁以下，女性在二十一周岁以上、五十五周岁以下的，被扶养人推定为1人，被扶养人生活费计算10年。“无名氏”的损害赔偿费用交道路交通事故社会救助基金管理机构或有关部门暂存。
司法实践中，还需要注意的一个问题是，侵权人如果依据其与公安交通管理部门等有关机关或者组织签署的调解书作为已经为交通事故死亡人员支付了有关赔偿金的证据,主张交强险的保险人在交强险责任限额内承担保险赔偿责任的，其主张能否成立？如前所述，未经法律明确授权的机关或者有关组织，并非代交通事故中无名受害者主张权利的合法主体，这些机关或有关组织向交通事故侵权人收取死亡赔偿金的行为欠缺合法性依据，收取的数额计算标准也不确定，缺乏合理性，也不能及时补偿相关权利人的损失，以此为依据要求交强险的保险人在交强险责任限额范围内承担保险赔偿责任，既缺乏法律依据，也不符合交强险为交通事故受害人提供基本保障的立法目的。对此，最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释【2012】19号）第二十六条第二款也规定：“侵权人以向未经法律授权的机关或者有关组织支付死亡赔偿金为理由，请求保险公司在交强险责任限额内予以赔偿的，人民法院不予支持。”当然，依据填补实际损失的原则，如果实际支付了交通事故受害人的医疗费、丧葬费等合理费用的单位或者个人，要求交强险的保险人在交强险责任限额范围内予以赔偿的，应予支持。司法解释第二十六条第三款对此也作出了明确规定。
[1]参见奚晓明主编：《最高人民法院关于道路交通损害赔偿司法解释理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第346-352页。